Leilão de Terminal no Porto de Santos expõe dilemas legais entre ANTAQ e TCU
Um novo capítulo na regulação do setor portuário brasileiro vem gerando debate no meio jurídico. Em julho de 2025, o leilão de um terminal de movimentação de granel vegetal no Porto de Santos revelou conflitos de competência entre a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ) e o Tribunal de Contas da União (TCU). Esta disputa não apenas desafia os limites da autonomia regulatória da ANTAQ, mas também suscita relevantes questões constitucionais e legais.
O caso concreto: terminal STS11 e o modelo de arbitragem
O objeto do imbróglio foi o leilão do terminal STS11, operado sob o modelo de arrendamento e com previsão de arbitragem privada para solução de litígios. A previsão contratual de arbitragem, frequentemente adotada em setores regulados, foi um dos pontos de questionamento do TCU, que recomendou ajustes no edital e solicitou alterações nas cláusulas.
Em resposta, a ANTAQ, amparada pelo art. 174 da Constituição Federal, defendeu sua competência para regular o setor e estruturar os contratos com segurança jurídica, conforme autoriza a Lei nº 10.233/2001, que organiza o transporte aquaviário nacional. A autarquia reforça que cabe às agências reguladoras balancear interesses públicos e privados com técnica e especialidade.
Ponto de tensão: controle externo versus autonomia regulatória
A controvérsia jurídica gira em torno do alcance do controle realizado pelo TCU, à luz do art. 71 da Constituição, e dos limites da autodeterminação da ANTAQ. O debate remonta ao julgamento do RE 1.079.793 (Tema 1.089/STF), em que o Supremo Tribunal Federal (STF) delimitou o poder do TCU no aperfeiçoamento de políticas públicas de Estado.
A ANTAQ sustenta que a atuação corretiva do TCU não pode suplantar sua prerrogativa técnica, nem promover interferência indevida nas decisões regulatórias que envolvem política pública, especialmente quando há previsão legal e técnica validada por estudos e audiências públicas.
Riscos à segurança jurídica e aos investimentos
O questionamento do TCU pode gerar efeitos deletérios ao modelo de concessões portuárias brasileiras. Especialistas alertam que a insegurança regulatória provocada pode afastar investidores, uma vez que as regras do jogo passam a ser instáveis e sujeitas a intervenções retroativas.
- Risco de judicialização dos contratos;
- Prejuízos à atratividade do setor portuário;
- Desestímulo à adoção da arbitragem como meio célere e seguro;
- Precedente perigoso para outras agências reguladoras e setores regulados.
O papel do Superior Tribunal de Justiça e a função normativa da ANTAQ
O Superior Tribunal de Justiça já se manifestou em diversas ocasiões quanto à legitimidade normativa das agências reguladoras. Em precedente marcante (REsp 1.213.765/SP), o STJ reconheceu que normas infralegais editadas por autarquias reguladoras, mesmo sujeitas ao crivo do judiciário, gozam de presunção de legitimidade e especialização técnica, o que reforça os limites da atuação exógena sobre suas decisões.
Próximos desdobramentos e necessidade de pacificação jurisprudencial
A controvérsia entre ANTAQ e TCU deverá continuar até que haja uma posição doutrinária ou jurisprudencial consolidada sobre os limites do controle de legalidade e mérito sobre atos administrativos técnicos. O cenário chama atenção de toda a advocacia especializada em infraestrutura, contratos administrativos e arbitragem.
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