PEC 65/2023: autonomia do BC e o risco à democracia constitucional

A proposta de emenda constitucional 65/2023, que transforma o Banco Central em entidade pública de natureza especial dotada de autonomia administrativa, financeira, orçamentária e patrimonial, coloca em tensão dois princípios fundamentais da ordem constitucional brasileira: a independência técnica das instituições e a responsabilização democrática. A controvérsia central não é sobre a necessidade de insular a política monetária de pressões políticas de curto prazo, mas sobre os limites dessa insulação quando confrontada com a exigência de legitimidade democrática.

Contexto

A busca por afastar a Banco Central da influência direta do governo executivo não é fenômeno recente. Durante o regime militar, o Plano de Ação Econômica do Governo (Paeg) instituiu mandatos fixos não coincidentes para os diretores da Superintendência da Moeda e do Crédito (Sumoc), ensaio pioneiro de desvinculação entre política monetária e pressões políticas sazonais. A redemocratização não eliminou esse objetivo. A Lei 11.036/2004 equiparou o presidente do Banco Central a ministro de Estado, conferindo-lhe status equiparado ao executivo. Posteriormente, a Lei Complementar 179/2021 consolidou o modelo ao estabelecer mandatos fixos para presidente e diretores, desconexos do mandato presidencial. Essas medidas introduziram algum grau de insulamento técnico sem, contudo, seccionar completamente os laços entre a autoridade monetária e a estrutura administrativa do Estado. A PEC 65/2023 pretende romper esse último vínculo.

O que foi decidido

A proposta, ainda em tramitação, propõe alteração do artigo 164 da Constituição para dotar o Banco Central de autonomia de gestão em dimensões administrativa, contábil, orçamentária, financeira, operacional e patrimonial, com subtração integral de tutela ou subordinação a ministério ou órgão do Poder Executivo. Isso significaria, em tese, afastar a competência do presidente da República de nomear a diretoria e o presidente da instituição, bem como membros do Conselho Monetário Nacional (CMN) e da Comissão Monetária (Comoc). A mudança abarcaria três alterações práticas simultâneas: (i) reconfiguração da base orçamentária mediante destinação de receitas de senhoriagem diretamente ao custeio das despesas do Banco Central, segregando-as do orçamento geral da União; (ii) permissão para contratação de pessoal sob regime da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) sem estabilidade, afastando-se do regime jurídico dos servidores públicos; (iii) atribuição de competências privativas, como regulação e operação do Pix, concentrando poder decisório em torno dessa autarquia. A análise crítica aponta que o discurso de falta de recursos humanos e financeiros funcionaria como justificativa superficial para um objetivo mais ambicioso: alcançar autonomia sem qualquer mecanismo de accountability democrático.

Base normativa e precedentes

• Art. 1.º, parágrafo único, CF/88 — O poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente; qualquer subtração desse fluxo democrático confronta esse princípio fundamental.
• Art. 164, CF/88 — Disciplina a competência do Banco Central em matéria monetária e de crédito; a PEC pretende reescrever esse artigo para criar entidade de "natureza especial" dissociada da administração pública direta.
• Lei Complementar 179/2021 — Instituiu mandatos fixos para presidente e diretores do Banco Central não coincidentes com mandato presidencial; a PEC avançaria além desse modelo ao eliminar completamente a capacidade nomeadora do chefe do Executivo.
• Lei 11.036/2004 — Equiparou presidente do BC a ministro de Estado, introduzindo paridade salarial e status.
• Princípio da accountability — Exigência de mecanismos de responsabilização pública de agentes que exercem poder sobre decisões que afetam direitos fundamentais (inflação, emprego, crédito).
• Estudos do Banco Mundial — Pesquisas empíricas apontam correlação entre maior "independência" de bancos centrais e aumento de desigualdade social, questionando a premissa técnica que sustenta o modelo.

Impacto prático

• Para o presidencialismo brasileiro: enfraquecimento do poder executivo na condução de política macroeconômica (monetária, fiscal, cambial e creditícia), já comprometido pela apropriação orçamentária via emendas parlamentares impositivas. O mandato recebido nas urnas ficaria substancialmente vazio de instrumentos de realização.
• Para a democracia representativa: subtração da possibilidade de participação popular, ainda que indireta e intermitente, nas decisões que determinam inflação, taxa de juros, crédito e emprego — escolhas centrais que afetam o cotidiano dos cidadãos.
• Para a gestão de servidores: precarização do regime estatutário ao permitir contratações sob CLT sem estabilidade, enfraquecendo as garantias históricas de independência funcional do corpo técnico.
• Para o financiamento da autarquia: criação de incentivos perversos ao destinar receitas de senhoriagem (renda do monopólio estatal de emissão de moeda) diretamente ao Banco Central; alta inflação geraria mais receita para a instituição, potencialmente minando objetivos legais de controle da inflação.
• Para a captura regulatória: com autonomia absoluta e sem mecanismos de responsabilização política, a instituição fica exposta a captura por interesses privados, especialmente do setor financeiro.

O que observar

A classificação da PEC como medida "flagrantemente inconstitucional" repousa na alegação de que confronta o núcleo duro da Constituição de 1988 — a cláusula pétrea do artigo 1.º (soberania popular) e a forma de governo presidencialista. Embora emendas à Constituição possam alterar inúmeras disposições, o artigo 60, parágrafo 4.º, veda emendas que tentem abolir a forma federativa ou a separação de poderes. A questão jurídica central é se a autonomia plena do Banco Central, sem qualquer mecanismo de indicação presidencial ou prestação de contas ao Congresso, configura violação da separação de poderes e do princípio democrático. Essa tese permanece em debate no Supremo Tribunal Federal e não há jurisprudência consolidada a respeito.

Outro ponto crítico: a PEC ainda está em fase inicial de tramitação. Eventuais modulações, emendas parlamentares ou decisões do STF sobre sua constitucionalidade podem alterar substancialmente seu alcance. Advogados envolvidos em contencioso administrativo, tributário ou de direito público devem acompanhar de perto, especialmente no que tange à qualificação jurídica de atos futuros do Banco Central como atos administrativos (sujeitos a controle judicial) ou como atos políticos (potencialmente imunes a revisão). A concentração institucional de poder proposta pelo projeto cria riscos inéditos de fechamento ao controle externo, exigindo vigilância permanente da comunidade jurídica sobre o significado de "autonomia" em um sistema que ainda se pretende democrático.