Sandbox regulatório como ferramenta pré-concessória: episteme e modelagem

O sandbox regulatório, amplamente associado ao estímulo de startups e à experimentação de produtos inovadores, possui uma dimensão estrutural ainda pouco explorada no Brasil: funcionar como laboratório epistêmico para a modelagem de contratos de concessão de infraestrutura. Essa utilização pode transformar premissas hipotéticas em evidências empíricas antes da publicação do edital, mitigando riscos de instabilidade contratual de longo prazo.

Contexto

Todo contrato de concessão repousa em uma equação econômico-financeira formalmente estável, consolidada mediante a formalização de premissas — tarifas, projeções de demanda, obrigações de serviço e métricas de desempenho — suficientemente robustas para sustentar relacionamentos contratuais que se estendem por décadas. A dificuldade emerge quando o setor abrangido pela concessão carece de precedente regulatório consolidado. Nessas situações, o regulador é compelido a precificar o desconhecido, operando a partir de pressupostos teóricos ou benchmarks de mercados estrangeiros.

A assimetria informacional na fase pré-licitatória constitui uma das maiores fontes de instabilidade em contratos de concessão. Quando o poder concedente desconhece com precisão os parâmetros fundamentais — custos operacionais reais, comportamento efetivo da demanda, externalidades não previstas — essa ignorância se converte em risco alocável. Em contratos de longo prazo, o risco tem preço direto: o concessionário cobra prêmio pela incerteza regulatória, as cláusulas de reequilíbrio proliferam antecipando desvios não modelados, e a litigiosidade em setores de infraestrutura inovadora torna-se amplamente documentada.

A convergência entre instrumentos de experimentação regulatória e processos de outorga de infraestrutura permanece subexplorada na prática, apesar de sua dimensão teórica consolidada internacionalmente. Essa lacuna representa oportunidade estrutural para redução de custos transacionais e mitigação de riscos contratuais de longo prazo.

O que foi proposto

A tese central defende que o sandbox regulatório pode ser reproposto como ferramenta de geração de evidências empíricas antes que o poder concedente publique o edital de concessão. Diferentemente de seu uso habitual, o sandbox funcionaria como laboratório epistêmico para calibração de parâmetros econômico-financeiros, transformando a assimetria informacional pré-licitatória em simetria parcial baseada em dados coletados em ambiente controlado.

Para serviços com externalidades de rede — plataformas de mobilidade, mercados de energia distribuída, serviços aeroportuários com modelos de receita acessória atípicos — o sandbox geraria três tipos de insumo crítico: demanda e custos empíricos (substituindo projeções teóricas), identificação de externalidades não antecipadas (que se converteriam em riscos contratuais se não identificadas antes) e teste de obrigações de desempenho sob condições próximas às do mercado permanente.

Base normativa e precedentes

• Lei 13.334/2016 (Lei de Parcerias Público-Privadas) — Estabelece o regime de PPPs e concessões no Brasil, consolidando a exigência de estudo de viabilidade econômico-financeira.
• Lei 13.848/2019 — Lei das Agências Reguladoras, que confere às agências competência para experimentação regulatória e sandbox.
• Decreto 9.619/2018 — Define diretrizes para governança de startups e inovação, incluindo sandbox como instrumento.
• Experiência internacional: UK Power Networks (Energy Regulation Sandbox da Ofgem), onde distribuidora testou metodologia de descoberta de preços para infraestrutura de carregamento de veículos elétricos, com derrogação temporária de condição de licença, alimentando diretamente os parâmetros do ciclo regulatório RIIO (equivalente funcional à equação econômico-financeira de concessão).
• Lei japonesa de Medidas Especiais para Melhoria de Produtividade de 2018 — Sandbox desenhado com lógica explicitamente pré-regulatória, com dados coletados em demonstrações sendo incorporados em deliberações de reforma normativa; o caso dos patinetes elétricos gerou evidências para revisão do Código de Trânsito e criação de novo mercado.
• Sandbox do ONS para Mecanismo Competitivo de Resposta da Demanda — Exemplo direto no Brasil: ambiente experimental utilizado para desenhar parâmetros de mecanismo de contratação de longo prazo, com benchmarking internacional de experiências americanas e europeias, funcionando como precedente para concessões.
• Decreto 57.657/2026 (Rio de Janeiro) — Transição de sistema experimental de patinetes para regime permanente após ciclo de Sandbox.Rio, internalizando externalidades identificadas (circulação e estacionamento) que doutra forma migrariam para cláusulas de desequilíbrio contratual ou disputas arbitrais.

Impacto prático

Para poder concedente:

• Redução de assimetria informacional antes da publicação de editais, permitindo equações econômico-financeiras calibradas em dados reais e não teóricos.
• Diminuição de litigiosidade futura em projetos de infraestrutura em setores novos, visto que externalidades serão identificadas e internalizadas na modelagem.
• Otimização de cláusulas de reequilíbrio, que deixariam de funcionar como mecanismo de proteção contra incerteza não mapeada.

Para concessionários:

• Redução do prêmio cobrado pela incerteza regulatória, uma vez que riscos teriam sido parcialmente mapeados em fase experimental.
• Maior previsibilidade contratual de longo prazo, reduzindo necessidade de disputas sobre desvios não antecipados.
• Acesso a benchmarks locais reais, não estrangeiros, permitindo precificação mais competitiva.

Para sociedade e usuários:

• Tarifas potencialmente mais eficientes, eliminadas as margens de risco não justificadas por ignorância regulatória.
• Melhor desenho de obrigações de serviço, testadas em escala controlada antes de implementação em escala comercial.
• Identificação antecipada de externalidades negativas, como congestionamento de patinetes ou problemas de circulação, internalizadas na regulação permanente.

O que observar

A aplicação dessa lógica encontra obstáculos operacionais: (i) o tempo do sandbox pode não se alinhar ao cronograma de licitação; (ii) dados coletados em ambiente controlado podem não reproduzir comportamentos de mercado de escala comercial; (iii) há risco de captura do sandbox por atores econômicos interessados em modelar parâmetros favoráveis; (iv) a transferência de responsabilidade regulatória para a fase experimental pode gerar questionamentos sobre legitimidade democrática e publicidade das deliberações.

Os próximos passos envolvem: (a) formalização de protocolo integrado entre agências reguladoras e órgãos de concessão (Ministério da Infraestrutura, secretarias estaduais) para comunicação direta entre fases experimental e licitatória; (b) desenvolvimento de marcos regulatórios explícitos que permitam derrogações temporárias de licenças sem criar insegurança jurídica; (c) definição de critérios de escalabilidade que permitam generalizar dados de sandbox para escala comercial; (d) transparência sobre os dados coletados e sua incorporação na modelagem concessória, evitando captura regulatória.

A convergência entre experimentação regulatória e modelagem de concessões ainda está em estágio embrionário no Brasil, mas exemplo do ONS e ciclo do Sandbox.Rio indicam que a infraestrutura institucional para essa integração já existe parcialmente. A questão é se será explicitada, padronizada e expandida para sectores com maior grau de inovação e risco informacional.