STJ divide sobre dano moral coletivo em improbidade administrativa

A 1ª Turma do Superior Tribunal de Justiça reacendeu debate central ao firmar posicionamento de que não é cabível condenação por dano moral coletivo em ações de improbidade administrativa após a entrada em vigor da Lei 14.230/2021. Contudo, a 2ª Turma da corte adotou tese diametralmente oposta, reconhecendo a viabilidade dessa condenação quando comprovada ofensa grave a valores extrapatrimoniais coletivos. Essa divergência interna revela-se sintomática de um processo ainda inconcluso de reconfiguração jurisprudencial em torno dos contornos e funcionalidade da Lei de Improbidade Administrativa reformada.

Contexto

Antes da reforma de 2021, o Superior Tribunal de Justiça havia consolidado jurisprudência admitindo condenação por dano moral coletivo em ações de improbidade administrativa. Esse entendimento alicerçava-se numa concepção ampla da moralidade administrativa como bem jurídico difuso, cuja lesão poderia gerar não apenas prejuízos materiais ao erário, mas também abalo à confiança pública nas instituições. A responsabilização extrapatrimonial funcionava, portanto, como instrumento de reforço à tutela desse bem, com funções reparatória, pedagógica e dissuasória simultaneamente.

A Lei 14.230/2021 representou inflexão significativa nesse cenário. O legislador reformador buscou conferir à ação de improbidade caráter estritamente repressivo e pessoal, desvinculando-a da tutela de interesses difusos e coletivos — competência que permanece reservada à ação civil pública regulada pela Lei 7.347/1985. Essa redefinição reflete escolha legislativa consciente de reconfiguração do regime jurídico da improbidade, alterando pressupostos, sanções e lógica operacional do instituto.

Dois aspectos normativos centrais informam a controvérsia atual. Primeiro, a alteração do artigo 12 da Lei 8.429/1992 delimitou expressamente o objeto ressarcível ao dano patrimonial efetivo, exigindo demonstração concreta de prejuízo econômico. Essa mudança não é meramente redacional: revela opção legislativa clara de restringir o alcance reparatório no âmbito da improbidade, afastando pretensões baseadas em danos presumidos ou extrapatrimoniais. Segundo, o artigo 17 repositicionou a ação de improbidade no procedimento comum do Código de Processo Civil, destacando-a do microssistema de tutela coletiva e afastando o caráter híbrido que anteriormente a aproximava das ações civis públicas.

O que foi decidido

A 1ª Turma do STJ firmou entendimento de que a reforma legislativa redefiniu de forma clara os limites da ação de improbidade, restringindo-a à aplicação de sanções pessoais e ao ressarcimento de danos patrimoniais efetivos. Consoante esse posicionamento, pretensões extrapatrimoniais coletivas devem necessariamente ser veiculadas por meio de ação civil pública. O argumento nuclear é que a multa civil prevista no regime de improbidade já cumpriria função de indenizar eventual dano não patrimonial resultante do ato ímprobo, de modo que admitir cumulação com dano moral coletivo configuraria bis in idem incompatível com a intenção do legislador reformador.

A 2ª Turma, por sua vez, adotou orientação oposta, reconhecendo cabimento de condenação por dano moral coletivo em ações de improbidade, desde que demonstrada ofensa grave a valores extrapatrimoniais compartilhados pela coletividade, como moralidade administrativa e confiança social no poder público. No caso concreto analisado — envolvendo esquema de corrupção de grande repercussão — a turma entendeu que o abalo causado à sociedade justificaria imposição de indenização por dano moral coletivo com caráter pedagógico e sancionatório.

Base normativa e precedentes

• Arts. 5º a 12, Lei 8.429/1992 — Delimitam objeto, tipos de atos de improbidade e sanções aplicáveis, com destaque para redação reformada do art. 12 quanto ao dano patrimonial efetivo.

• Lei 14.230/2021 — Reforma substancial que reconfigurou regime jurídico da improbidade administrativa, restringindo escopo reparatório e afastando tutela de interesses difusos.

• Lei 7.347/1985 — Lei de Ação Civil Pública, responsável por tutela de direitos difusos e coletivos, incluindo moralidade administrativa.

• CPC/2015, arts. 337-357 — Procedimento comum em que agora se insere a ação de improbidade, conforme redação do art. 17 da Lei 8.429/1992 reformada.

• Precedentes pré-2021 — STJ consolidou jurisprudência admitindo dano moral coletivo em improbidade sob perspectiva de tutela ampla de moralidade como bem difuso.

Impacto prático

Para o operador do direito, a divergência entre turmas do STJ gera impacto direto nas estratégias processuais em causas de improbidade:

• Litisconsortes e seus procuradores devem avaliar se pretendem discussão de dano extrapatrimonial coletivo: se negarem viabilidade em improbidade conforme 1ª Turma, deverão veicular pretensão via ação civil pública independente; se apostarem na posição da 2ª Turma, poderão cumulá-la na mesma ação.

• Órgãos acusadores (Ministério Público, CGU) necessitam de orientação clara sobre formulação de pedidos, evitando imprecisão que resulte em rejeição ou condicionamento interpretativo posterior.

• Magistrados de primeira instância enfrentam dificuldade prática de decidir conforme qual orientação, já que não existe ainda decisão plenária ou súmula uniformizadora do STJ.

• Ressarcimento efetivo ao erário permanece garantido pela exigência de dano patrimonial concreto (comum a ambas posições), mas a questão do dano extrapatrimonial coletivo segue incerta.

O que observar

A matéria carece de consolidação jurisprudencial. Espera-se que o STJ em breve convoque sessão de julgamento com participação de ambas turmas ou que o plenário intervenha para dirimir a divergência. Até lá, a jurisprudência local (TJSP, TJRJ, outros tribunais de justiça estaduais) pode variar conforme adoção de uma ou outra tese.

Profissionais devem estar atentos a: (a) eventual modulação temporal de efeitos, caso o STJ uniformize entendimento; (b) possibilidade de agravação de instrumento para buscar sinal verdade jurídico antes de julgamento pleno; (c) risco de condenação simultânea por improbidade e ação civil pública caso existam pedidos redundantes; (d) adequada fundamentação fática de ofensa a valores extrapatrimoniais caso se opte por tese da 2ª Turma.

O debate reflete tensão legítima entre duas visões: uma de maior rigor processual e tipicidade (1ª Turma) e outra de tutela social ampla (2ª Turma). Ambas comportam fundamentação sólida, mas a posição restritiva da 1ª Turma parece mais consentânea com letra e espírito da Lei 14.230/2021.