Drawback na Reforma Tributária: Exigências operacionais complexas afetam PMEs exportadoras

O regime de drawback-suspensão, instrumento central de estímulo às exportações brasileiras desde 1966, ganhou camadas significativas de complexidade operacional, financeira e de governança com a regulamentação do IBS e CBS publicada em 2026, criando um paradoxo: uma reforma que prometia simplificação agora demanda investimentos substanciais em infraestrutura tecnológica e compliance.

Contexto

O drawback-suspensão funciona como um mecanismo clássico de preservação da competitividade: permite às empresas exportadoras suspender — e posteriormente converter em isenção — tributos incidentes sobre insumos utilizados na fabricação de produtos destinados ao mercado internacional. Instituído pelo Decreto-Lei 37/1966, consolidou-se como ferramenta estratégica, evitando o acúmulo de custos tributários que desestimularia a exportação. Mesmo após a implementação da reforma tributária, quando teoricamente não ocorrerá mais acúmulo de créditos para exportadores, o regime mantém relevância dupla: preserva o fluxo de caixa das empresas (que não desembolsam valores a recuperar) e garante a isenção do imposto de importação sobre insumos estrangeiros utilizados em produtos de exportação.

A regulamentação anterior ao novo modelo tributário era mais enxuta. O que se apresenta agora, porém, vai significativamente além de ajustes técnicos. A Resolução CGIBS 6/2026 e o Decreto 12.955/2026 introduzem uma estrutura de requisitos que se afasta explicitamente da promessa central da reforma: um sistema tributário mais previsível, estável e com menor custo de conformidade.

O que foi decidido

A regulamentação do drawback-suspensão estabeleceu novos critérios de habilitação e manutenção que ampliam dramaticamente as exigências operacionais. No aspecto de habilitação, o §4º do artigo 161 da Resolução CGIBS 6/2026 determina obrigatoriamente: apresentação de relatório de capacidade industrial e implementação de sistema informatizado integrado aos sistemas corporativos da empresa, capaz de controlar em detalhe entradas, estoques, saídas de mercadorias e apuração de créditos tributários suspensos, extintos ou devidos. Trata-se de uma infraestrutura tecnológica sofisticada, com custos implementação e manutenção particularmente onerosos para empresas de menor porte.

No tocante à manutenção da habilitação, os critérios são ainda mais rigorosos. O §7º do artigo 161 impõe a exportação anual de produtos industrializados em valor mínimo equivalente a 50% do total de bens importados ou adquiridos no mercado interno sob o regime; simultaneamente, exige que pelo menos 70% dos materiais adquiridos com suspensão tributária sejam efetivamente aplicados na produção industrial. Esses percentuais não são novos — já constam do RECOF (Regime Especial de Aperfeiçoamento de Produtos Destinados às Exportações) — mas sua incorporação ao drawback unifica duas modalidades antes distintas sob a estrutura mais complexa, ignorando a opção legislativa pela manutenção de duas trajetórias de regimes aduaneiros de aperfeiçoamento.

Outra barreira crítica: exigência de operações de exportação por período superior a um ano como pré-requisito para habilitação. Além disso, há limitadores percentuais vinculando o montante de IBS e CBS suspensos a 100% do patrimônio líquido do beneficiário, com restrições adicionais ligadas a indicadores de liquidez, participação de capital de terceiros e estrutura de capital.

Base normativa e precedentes

• Decreto-Lei 37/1966 — Instituiu e disciplinou originalmente o regime de drawback, consolidando-o como instrumento de estímulo às exportações.
• Resolução CGIBS 6/2026 — Regulamentação do IBS disciplinando habilitação e manutenção do drawback-suspensão com novos requisitos operacionais e tecnológicos.
• Decreto 12.955/2026 — Regulamentação complementar da CBS incidente sobre operações de exportação.
• RECOF (Regime Especial de Aperfeiçoamento) — Regime aduaneiro paralelo, com estrutura de controle mais sofisticada, historicamente utilizado por empresas de maior porte; os novos requisitos do drawback convergem para essa estrutura.
• Princípios constitucionais de tributação em matéria de exportação (CF/88, art. 150, § 2º) — Vedação à tributação de operações de exportação fundamenta a sistemática de suspensão/isenção.

Impacto prático

Os impactos segmentam-se por perfil de empresa:

• Pequenas e Médias Empresas (PMEs) exportadoras: Enfrentam barreira de entrada material. A implementação de sistemas informatizados integrados, relatórios de capacidade industrial e conformidade com indicadores financeiros sofisticados representa investimento de dezenas de milhares de reais — proporcionalmente mais pesado para empresas de menor faturamento. O requisito de um ano de operações prévias exclui empresas em fase de internacionalização, justamente aquelas que mais necessitam de fomento estatal para acessar mercados externos.

• Empresas em reorganização societária: A exigência de continuidade de período de exportação superior a um ano impacta negativamente empresas que passam por fusões, incorporações ou reestruturações, criando descontinuidade artificial na habilitação.

• Gestão de fluxo de caixa: Ainda que o regime conserve sua função de preservação de fluxo (não exigindo desembolso inicial de tributos), a sofisticação dos controles e indicadores financeiros cria pressões adicionais sobre empresas com liquidez limitada.

• Setor exportador como um todo: A contradição central — uma reforma que prometia simplificação gerando aumento de complexidade — reduz a efetividade da política de fomento às exportações, especialmente em um contexto em que políticas públicas concentram-se em PMEs como motores de internacionalização.

O que observar

Alguns pontos relevantes para profissionais em conformidade tributária e consultoria de comércio exterior:

1. Eventual modulação ou regulamentação complementar: A Resolução CGIBS 6/2026 e o Decreto 12.955/2026 são recentes. Representações de associações empresariais e órgãos setoriais (ABIQUIM, APEX, SINDIMAQ, etc.) podem resultar em esclarecimentos, prazos de adaptação ou revisão de critérios.

2. Pressão legislativa: O paradoxo entre simplificação prometida e complexidade implementada é patente. Deputados e senadores com bases eleitorais em PMEs exportadoras podem apresentar projetos de lei para revisão ou flexibilização dos requisitos.

3. Questões interpretativas: A definição de "sistema informatizado integrado", "capacidade industrial", "efetiva aplicação" de materiais e os critérios para apuração de indicadores de liquidez e participação de terceiros deixam margem a divergências. Primeiras decisões administrativas (CARF, RFB) ou do CGIBS clarificarão alcance.

4. Diferimento para RECOF vs. Drawback: Empresas podem optar por migrar para RECOF se sua estrutura permitir, mas isso representa custo de reorganização administrativo-fiscal.

5. Impacto em operações em andamento: Empresas já habilitadas no regime anterior não serão imediatamente submetidas aos novos critérios, mas a renovação de habilitações ou adesão de novas empresas enfrentarão exigências robustas.

6. Risco de consolidação de uso exclusivo por grandes grupos: Se a complexidade operacional e financeira se consolidar, o drawback pode concentrar-se em multinacionais e grandes grupos capazes de arcar com infraestrutura sofisticada, marginalizando PMEs — contrariando explicitamente o norte das políticas de fomento.

O desafio para reguladores e legisladores é recalibrar o modelo de modo que controle e conformidade não devorem o objetivo central: manter a competitividade dos produtos brasileiros no mercado internacional, particularmente para empresas em fase de expansão internacional.