LC 224/2025 e a transmutação do lucro presumido em gasto tributário

A Lei Complementar nº 224, de 2025, regulamentada posteriormente pelo Decreto nº 12.808 do mesmo ano, inaugura movimento legislativo que reposiciona conceitualmente o tratamento do lucro presumido no sistema tributário nacional, convertendo-o de regime de tributação em instrumento de política fiscal equivalente a gasto tributário.

Contexto

A estrutura brasileira de tributação da renda reconhece historicamente dois regimes básicos: o lucro real e o lucro presumido. Este último, disciplinado pela Lei nº 9.249/1995 e complementado por normas infralegais, foi concebido como regime simplificado de apuração da base tributável, voltado primordialmente para empresas de menor complexidade operacional. A doutrina tributária, inclusive através das deliberações do Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário (IBPT) e posicionamentos do próprio Superior Tribunal de Justiça, sempre o caracterizou como regime alternativo de determinação da receita presumida, não como despesa ou deduções.

Contudo, a crescente discussão sobre tributação e equidade fiscal, combinada com análises da Receita Federal sobre receita tributária, levou legisladores a reexaminar o custo-benefício dessa sistemática. O regime de urgência parlamentar, mecanismo constitucional de tramitação acelerada previsto na Constituição Federal de 1988, foi acionado para viabilizar votação célere dessa lei complementar, sinalizando prioridade do Congresso Nacional no tema.

O que foi decidido

A Lei Complementar nº 224/2025 altera substancialmente a qualificação jurídica do lucro presumido. Em lugar de mantê-lo como regime alternativo de cálculo de renda tributável, a norma o reposiciona como figura equiparada a benefício ou incentivo fiscal — consequentemente, como gastos tributários que reduzem a receita líquida da União. Essa reclassificação não é meramente semântica: implica submissão do regime a escrutínio mais rigoroso quanto a sua justificativa econômica, potencial renovação periódica e eventual integração em avaliações de despesa pública discricionária.

O Decreto nº 12.808/2025, na qualidade de instrumento regulador, operacionaliza essa transmutação conceitual ao estabelecer critérios de acompanhamento, relatórios de impacto fiscal e previsíveis modificações nas alíquotas presuntivas ou na abrangência de atividades elegíveis ao regime. Embora o conteúdo específico das disposições regulamentares não seja detalhado na fonte consultada, a sua expedição em caráter vinculado à lei sugere medidas de controle e limitação do benefício.

Base normativa e precedentes

• Art. 195, CF/88 — Define competência tributária da União sobre impostos sobre a renda, sustentando qualquer reclassificação de regime como questão constitucional de alocação de poder impositivo.
• Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) — Obriga publicação de demonstrativo de gastos tributários (art. 6º, § 1º), norma que agora se aplica mais rigorosamente ao lucro presumido se reclassificado como tal.
• Lei nº 9.249/1995 — Instituiu originalmente o lucro presumido; a LC 224/2025 altera sua interpretação sistemática sem revogação literal.
• Jurisprudência consolidada do STJ — Historicamente posicionou o lucro presumido como regime de tributação, não como despesa, conforme súmulas e acórdãos em ações sobre cálculo de tributos conexos.

Impacto prático

Para contribuintes sob lucro presumido:

• Exposição aumentada a revisões e ajustes nas alíquotas presuntivas, pois o regime passará a integrar avaliações periódicas de gastos tributários.
• Eventual exigência de comprovação adicional de elegibilidade à medida que o regime for equiparado a benefício fiscal.
• Possível endurecimento de requisitos de permanência, incluindo limites de faturamento ou segmentos específicos.

Para a administração fiscal:

• Incremento da arrecadação mediante aumento de alíquotas presuntivas ou redução da base de beneficiários, uma vez que o regime deixa de ser tratado como regime sui generis de cálculo.
• Inclusão obrigatória em demonstrativo de gastos tributários (Lei de Responsabilidade Fiscal), com publicidade anual de seu custo fiscal.

Para o Congresso Nacional:

• Maior abertura para votação de projetos de lei que limitem o lucro presumido, pois sua reclassificação o submete a escrutínio equivalente ao de qualquer incentivo fiscal.

O que observar

O regime de urgência parlamentar, embora legítimo constitucionalmente, levanta questão de devido processo legislativo: mudanças profundas no tratamento tributário de milhares de empresas merecem deliberação cuidadosa. A transmutação conceitual, se consolidada, poderá ser questionada quanto a sua compatibilidade com o princípio da irretroatividade tributária (art. 150, III, a, CF/88) caso aplicada a períodos anteriores à publicação da lei.

Advogados tributaristas devem acompanhar edições subsequentes do Decreto nº 12.808/2025, que pode sofrer alterações antes de sua aplicação plena. Contribuintes sob lucro presumido devem revisar planejamentos fiscais e avaliar eventual migração para lucro real ou optação por outros regimes em discussão. Eventual ação judicial contra a LC 224/2025, argumentando violação de princípios constitucionais tributários ou devido processo legislativo, poderá chegar ao Supremo Tribunal Federal em poucos meses.