STJ Tema 1.113: resistência municipal ao ITBI e efeitos na desocupação

O Superior Tribunal de Justiça pacificou entendimento sobre o Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis (ITBI) mediante o Tema 1.113, estabelecendo parâmetros que redefinem a relação entre a cobrança tributária municipal e a possibilidade de desocupação liminar em casos de ocupação irregular de imóveis públicos. A decisão traz implicações diretas para a estratégia processual de municípios e para a segurança jurídica de possuidores que ocupam bens patrimoniais do Estado.

Contexto

O ITBI integra a competência tributária própria dos municípios conforme disposto no artigo 156, inciso II, da Constituição Federal de 1988. Sua incidência ocorre sobre a transmissão de bem imóvel inter vivos a qualquer título, mediante ato oneroso. Contudo, situações fáticas envolvendo ocupação de imóveis públicos frequentemente criam cenários de indeterminação: quando um bem é ocupado irregularmente, mas a administração municipal, durante certo período, executa atos de regularização ou manutenção que possam sugerir consentimento tácito, estabelece-se conflito entre o direito real possessório e a pretensão reintegratória do ente público.

A resistência dos municípios ao Tema 1.113 decorre justamente dessa tensão: alguns entes buscaram argumentar que a cobrança de ITBI ou a execução de atos administrativos sobre o imóvel (como lançamento de tributo imobiliário, inscrição em dívida ativa ou mesmo obras de manutenção) configurariam consentimento tácito à ocupação, impedindo posteriormente a desocupação liminar pela via possessória. O STJ, ao uniformizar o entendimento, rejeitou essa tese, esclarecendo os critérios que de fato indicam abandono do direito de desocupação e aqueles que não o fazem.

O que foi decidido

A Corte Especial do STJ, por meio do julgamento do Tema 1.113, firmou que atos de regularização de imóvel pelo município — tais como inscrição em dívida ativa, lançamento de tributo predial ou mesmo manutenção administrativa — não constituem manifestação inequívoca de abandono do direito de propriedade nem impedem o ente público de intentar ação de desocupação com pedido de reintegração liminar.

Em outras palavras: o simples fato de a administração municipal ter cobrado ITBI sobre transferência do imóvel ocupado, ou ter realizado atos que mantenham o controle administrativo sobre o bem (ainda que o bem esteja de facto em posse de terceiro), não extingue a legitimidade ativa do município para postular a reintegração de posse em caráter urgente. A ocupação de bem público permanece caracterizada como detenção precária enquanto não houver ato administrativo ou legislativo que autorize expressamente a transferência de posse ou propriedade.

O fundamento central repousa na interpretação de que a administração pública não pode ser impedida de exercer seu direito patrimonial pelo simples fato de cumprir obrigações tributárias ou executar atos rotineiros de administração sobre coisa que lhe pertence, ainda que fisicamente ocupada por terceiro. A cobrança de tributo, nesse contexto, reafirma o direito dominial; não o abdica.

Base normativa e precedentes

• Art. 156, II, CF/88 — Atribui aos municípios a competência para instituir e cobrar o ITBI sobre a transmissão de bens imóveis inter vivos, a qualquer título, por ato oneroso.

• Lei 6.015/1973 (Lei de Registros Públicos) — Disciplina o registro de imóveis e as formas de prova do direito real de propriedade; atos de regularização registral reafirmam a titularidade do ente público.

• Art. 1.210, Código Civil — Estabelece que o possuidor pode fazer cumprir a obrigação de não turbação ou esbulho (reintegração de posse) quando há detenção precária ou esbulho possessório.

• Lei 6.830/1980 (Lei de Execução Fiscal) — Instrumento processual pelo qual a administração pública, por meio da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional ou representante legal, inscreve crédito em dívida ativa e executa cobrança; o uso desse instrumento preserva a natureza de crédito do ente público e reafirma seu direito sobre o imóvel.

• CPC, arts. 555 a 557 — Disciplinam as ações possessórias e os requisitos para liminar em reintegração de posse, incluindo a necessidade de demonstração da posse anterior e do esbulho ou turbação.

• Jurisprudência consolidada do STJ — Sumários vinculantes e decisões da Corte Especial reiteradas estabelecem que a ocupação de bem público por particular, sem autorização expressa, configura detenção precária.

Impacto prático

A afirmação do Tema 1.113 produz efeitos significativos em ao menos três frentes:

• Para municípios: Reforça a viabilidade de ações de reintegração de posse contra ocupantes de bens públicos, mesmo que a administração tenha executado atos de regularização tributária ou administrativa durante o período de ocupação. Elimina incerteza sobre se a cobrança de ITBI configuraria consentimento tácito. Permite que o município mantenha sua máquina administrativa e fiscal funcionando normalmente sem prejuízo à ação possessória.

• Para ocupantes e seus advogados: Reduz significativamente a estratégia defensiva baseada na alegação de consentimento tácito derivado de atos administrativos municipais. Demanda, para afastar a desocupação liminar, demonstração de autorização formal (contrato, decreto, lei municipal) que transfira a posse ou consentimento expresso documentado. O ônus probatório da autorização repousa sobre o ocupante.

• Para segurança jurídica: Padroniza o entendimento nacional, evitando decisões conflitantes entre tribunais estaduais sobre o mesmo tema. Proprietários municipais ganham previsibilidade; ocupantes sabem que a simples passagem de tempo ou execução rotineira de atos administrativos não consagram direito adquirido sobre bem alheio.

O que observar

Apesar da uniformização, alguns pontos permanecem abertos à análise casuística:

• Consentimento expresso: O tema não exclui a possibilidade de o município ter, de fato, consentido expressamente com a ocupação. Nesse caso, seriam necessários documentos que comprovem tal consentimento (termo de comodato, resolução legislativa, decreto, etc.).

• Direitos adquiridos e usucapião: Embora o Tema 1.113 afirme que a ocupação de bem público é detenção precária, a questão da usucapião de bem público — quando possível, em casos específicos de bem não afetado — permanece regida pela jurisprudência sobre bens públicos e domínios inalienáveis.

• Modulação e liminar: A decisão não altera os requisitos para concessão de liminar em reintegração de posse (posse anterior + esbulho ou turbação + periculum in mora), apenas esclarece que atos rotineiros de administração não extinguem a posse anterior do ente público.

• Recursos e próximos passos: Eventuais embargos de divergência ou ações rescisórias que questionem aplicações anteriores do tema podem buscar modulação de efeitos. Contudo, a decisão consolidada tende a prevalecer em futuras ações de reintegração ajuizadas contra ocupantes de bens municipais.