Reforma tributária e concessões: como reequilibrar contratos antigos

A entrada em vigor do novo modelo de tributação do consumo, instituído pela Emenda Constitucional 132/2023 e regulamentado pelas Leis Complementares 214/2025 e 227/2026, projeta efeitos diretos sobre os contratos administrativos de longo prazo já em execução. Concessões de saneamento, rodovias e demais serviços públicos, modeladas sob a matriz tributária anterior, tendem a sofrer alterações relevantes na carga efetiva — para mais ou para menos — exigindo reequilíbrio econômico-financeiro com base no art. 37, XXI, da CF/88 e na legislação setorial.

Contexto

A reforma promove a substituição de cinco tributos sobre o consumo (IPI, ICMS, ISS, PIS e Cofins) por um IVA dual, composto pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência compartilhada entre estados e municípios, e pela Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência federal. O cronograma é escalonado: 2026 funciona como ano de teste, com alíquotas simbólicas de 0,1% (IBS) e 0,9% (CBS), nos termos do art. 125 do ADCT, seguindo-se uma transição plurianual até 2033, durante a qual conviverão sete tributos em ritmos opostos — extinção gradual dos antigos e elevação progressiva dos novos.

O Ato Conjunto RFB/CGIBS nº 1, de dezembro de 2025, concedeu prazo de três meses, contado da publicação do regulamento, para adaptação sem exigência de recolhimento ou penalidades. Com o Decreto 12.955/2026, esse período se encerra em agosto de 2026. O ponto sensível, porém, não está apenas na implementação operacional, mas na recomposição contratual dos ajustes celebrados antes da reforma — pactuados sob premissas fiscais que deixarão de existir.

O que está em jogo

O impacto tributário não será homogêneo. Setores que se valiam de isenções específicas ou alíquotas reduzidas tendem a sofrer aumentos expressivos na carga; outros, beneficiados pela ampla não cumulatividade do IBS/CBS, podem ver compensações relevantes via crédito amplo. A LC 214/2025 não conferiu tratamento diferenciado ao saneamento básico (salvo hipóteses pontuais de reabilitação urbana, arts. 158 e seguintes), o que rompe um arranjo histórico construído sobre isenções de ISS e ICMS no fornecimento de água.

No saneamento, projeta-se elevação da carga incidente das atuais cerca de 9,25% (PIS/Cofins) para algo próximo de 27% com o IVA dual — praticamente triplicando o ônus tributário. Em rodovias, a estimativa é de alíquota média de 28% de IBS/CBS, ante 8,65% no modelo atual, com mitigação possível pelo aproveitamento amplo de créditos. Em ambos os casos, a recomposição depende de análise concreta do contrato, do regime de créditos efetivamente capturáveis e da matriz de risco pactuada.

Base normativa e precedentes

• Art. 37, XXI, da CF/88 — assegura a manutenção das condições efetivas da proposta, fundamento constitucional do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos.
• Art. 9º, §§ 2º a 4º, da Lei 8.987/1995 — disciplina o reequilíbrio nas concessões de serviço público, incluindo a criação, alteração ou extinção de tributos como evento ensejador de revisão tarifária.
• Art. 65, II, "d", da Lei 8.666/1993 e art. 124, II, "d", da Lei 14.133/2021 — preveem a recomposição contratual em razão de fatos imprevisíveis ou previsíveis de consequências incalculáveis, incluindo o álea econômica extraordinária.
• EC 132/2023 e LC 214/2025 — fundamentam a alteração estrutural da matriz tributária, com extinção de benefícios fiscais setoriais e implementação do IVA dual.
• Art. 125 do ADCT — institui o regime de transição entre 2026 e 2033.
• Jurisprudência consolidada do STJ — reconhece que a alteração da carga tributária, quando não suportada contratualmente pelo concessionário, autoriza revisão para preservar a equação financeira original do ajuste.

Impacto prático

• Concessões de saneamento: a extinção de isenções de ISS e ICMS sobre o fornecimento de água tende a exigir reequilíbrio para preservar o plano de investimentos voltado à universalização (metas do Marco Legal do Saneamento, Lei 14.026/2020), sob pena de pressão tarifária direta sobre o usuário.
• Concessões rodoviárias: o repasse ao usuário via tarifa de pedágio pode produzir retração de demanda, inadimplência e queda de receita projetada, particularmente em trechos com tráfego mais elástico, demandando revisão da matriz de risco.
• Concessionárias em geral: deverão revisitar cláusulas de reequilíbrio, projeções financeiras e estudos de viabilidade, mapeando o impacto líquido da migração — inclusive os créditos amplos de IBS/CBS sobre insumos antes não creditáveis.
• Poder concedente: precisará estruturar metodologia de reequilíbrio que distinga o aumento nominal da carga do impacto efetivo, considerando o aproveitamento de créditos não cumulativos.
• Financiadores e investidores: contratos de project finance e debêntures de infraestrutura podem demandar repactuação de garantias e covenants à luz do novo cenário fiscal.

O que observar

A principal incógnita reside na metodologia de mensuração do impacto líquido, especialmente diante da ampla não cumulatividade prometida pelo IBS/CBS. Tribunais de Contas, agências reguladoras setoriais (ANA, ANTT, Arsesp, entre outras) e o próprio Comitê Gestor do IBS terão papel central na definição de parâmetros objetivos para os pleitos de revisão. Pendem ainda a edição de regulamentação infralegal complementar, eventuais ajustes pela LC 227/2026 e o desenho de cláusulas-modelo para novos certames, que precisarão incorporar gatilhos automáticos de reequilíbrio durante a transição.

Advogados que atuam em infraestrutura devem antecipar diagnóstico contratual, identificando se a matriz de risco aloca expressamente o risco tributário ao concessionário — hipótese em que o reequilíbrio pode ser afastado — ou se prevalece a regra geral de recomposição. O tema promete intensa litigiosidade administrativa e judicial nos próximos anos, com potencial de chegar ao STJ e ao STF sob a ótica do pacto federativo e da segurança jurídica dos contratos de longo prazo.