Reforma tributária: judicialização e desafios de especialização processual

A implementação da reforma tributária, com a substituição do modelo atual pelo sistema de Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), impõe ao Judiciário uma tarefa estrutural inédita: garantir segurança jurídica e uniformidade de entendimentos em um cenário de profunda alteração das competências tributárias entre União, Estados e municípios. Especialistas alertam que, sem preparação adequada do sistema processual e do Judiciário, a reforma corre o risco de ampliar a litigiosidade, gerar decisões contraditórias e perpetuar a insegurança jurídica que já marca o contencioso tributário brasileiro.

Contexto

A reforma tributária aprovada no Brasil representa a maior transformação do sistema de impostos sobre consumo em décadas. Ela substitui uma arquitetura construída sob a Constituição de 1988, em que a competência tributária sobre circulação de mercadorias e serviços era fragmentada entre União (IPI), Estados (ICMS) e, parcialmente, municípios (ISS). O novo desenho concentra essa arrecadação em dois tributos principais: o IBS, de competência estadual e municipal (com partilha federal), e a CBS, tributo federal de caráter misto.

Essa mudança não é meramente técnica. Ela altera radicalmente o pacto federativo em matéria tributária, reduzindo a autonomia financeira de Estados e municípios ao transferir arrecadação para o sistema centralizado de IBS. Ao mesmo tempo, a longa transição entre o sistema antigo e o novo — durante a qual ambos coexistem — cria um período de incerteza normativa que inevitavelmente gera litígios.

Historicamente, o contencioso tributário brasileiro caracteriza-se por alta complexidade, fragmentação de decisões entre justiças estaduais e federal, e pela ausência de especialização adequada em varas de Direito Público. Execuções fiscais, que preenchem boa parte do docket dos tribunais, não constituem propriamente litígio tributário de fundo — são procedimentos de cobrança que não exigem exame aprofundado da validade da obrigação tributária. A reforma tributária traz consigo, portanto, a oportunidade (e a necessidade) de reconfiguração dessa estrutura.

O que foi decidido

Os participantes do painel do XIV Fórum de Lisboa não produziram uma decisão judicial, mas consolidaram um diagnóstico técnico-jurídico amplamente compartilhado: a reforma tributária, tal como desenhada, exigirá reorganização estruturada do Judiciário para sua implementação bem-sucedida. Não há consenso absoluto quanto ao otimismo — enquanto alguns especialistas apostam na capacidade adaptativa do sistema, outros adotam postura mais cética quanto aos riscos reais de ampliação do contencioso.

O ponto de convergência é que a litigiosidade não será eliminada, mas transformada. O perfil das ações judiciais mudará: questões hoje centradas em discussão sobre ICMS (base de cálculo, substituição tributária, diferencial de alíquota) migrarão para IBS; outros conflitos nascerão da tributação no destino (modelo adotado pelo novo sistema), em que um contribuinte localizado em uma unidade federada experimenta reflexos tributários em múltiplas outras, tornando a resolução de disputas exponencialmente mais complexa.

Os especialistas enfatizaram três eixos de solução: (1) especialização processual, com criação de estrutura judiciária dedicada e exclusiva ao contencioso tributário, diferenciada das execuções fiscais; (2) desenho processual único e centralizado, evitando a multiplicação de ações paralelas sobre a mesma operação e contribuinte em diferentes jurisdições; (3) arquitetura institucional clara quanto à divisão de competências entre Justiça Federal (CBS) e Justiça Estadual (IBS), com mecanismos de uniformização de precedentes.

Base normativa e precedentes

• Art. 145, CF/88 — Competência de municípios para tributar serviços; base fundamental alterada pela reforma ao instituir IBS compartilhado.
• Art. 155, CF/88 — Competência estadual sobre ICMS; será substituído, em grande medida, pelo regime de IBS, marcando transição institucional radical.
• Art. 156, CF/88 — ISS municipal; integra-se ao IBS no novo modelo, reduzindo autonomia tributária municipal.
• Lei Complementar nº 87/1996 (Lei Kandir) — Regula ICMS; será substituída progressivamente pela Lei Complementar da reforma, evidenciando transição legislativa prolongada.
• CPC/2015, Arts. 950-965 — Recursos repetitivos e demandas de massa; instrumentos existentes, mas insuficientes para o volume e complexidade do contencioso tributário reformado.
• Súmula de jurisprudência consolidada — Exemplo: a jurisprudência do STJ e STF em matéria de conflito de competência em contencioso tributário; com a reforma, esses precedentes perdem parte de sua eficácia prática, exigindo reconfiguração.
• Direito Comparado (Modelo Italiano) — Mencionado como referência: permissão para que juízo de primeiro grau acione diretamente corte superior para orientação em temas com dispersão jurisprudencial; modelo sugerido como possível inspiração para uniformização de decisões no Brasil.

Impacto prático

O impacto da necessidade de reorganização processual atinge múltiplos atores:

• Para contribuintes (pessoas jurídicas, especialmente as que operam em múltiplas unidades federadas): Risco imediato de insegurança jurídica durante transição. Uma mesma operação pode gerar, no regime novo, discussões paralelas em justiças estaduais distintas e na Justiça Federal, com possibilidade de decisões contraditórias. Sem processo único centralizado, o custo compliance tributário tende a aumentar exponencialmente.

• Para Fazendas Públicas (União, Estados e municípios): A ausência de especialização judiciária adequada pode resultar em perda sistemática de receita tributária ao longo da transição, em razão de liminares isoladas não coordenadas. Decisões divergentes sobre o mesmo tema entre diferentes Estados amplificam distorções orçamentárias.

• Para o Judiciário: A reforma exige capacitação imediata de magistrados em matéria tributária complexa, reorganização de varas especializadas e implementação de mecanismos de resolução alternativa de conflitos (mediação, arbitragem tributária) que ainda estão em fase embrionária no Brasil.

• Para advogados e consultores: Oportunidade de especialização profunda em novo contencioso tributário, mas também risco de fragmentação processual obrigando multiplicação de ações e estratégias litigiosas paralelas em diferentes foros.

• Para prazos e arrecadação: Quanto mais prolongada a transição, maior o risco de conflitos. A lei estabelece períodos de coexistência de tributos — durante esse intervalo, contribuintes podem questionar a coexistência normativa, a progressividade da alíquota, os regimes de crédito, gerando contencioso antecipado.

O que observar

Ainda existem aberturas significativas no desenho da reforma quanto ao seu efetivo impacto processual:

1. Falta de estrutura processual pré-existente: O novo sistema entrará em vigor sem que exista, hoje, uma arquitetura processual plenamente preparada. Aguarda-se, portanto, a edição de Lei Complementar específica sobre processo tributário ou regulamentações complementares que definam competência, recursos cabíveis e instâncias de uniformização.

2. Tributação no destino — complicador central: O modelo adotado exige que contribuinte situado em São Paulo, por exemplo, observe imposição tributária no ponto de destino do bem ou serviço. Isso torna potencialmente necessário o ajuizamento de ações em múltiplas unidades federadas, inviabilizando processo centralizado — a menos que sejam criados mecanismos de substituição processual ou representação coordenada pelo Comitê Gestor da reforma.

3. Risco de decisões liminares isoladas: A avaliação técnica dos especialistas destaca que os primeiros litígios já começam a surgir, ainda que a reforma não tenha sido plenamente implementada. Juízes de primeiro grau podem antecipar teses sobre validade do novo sistema antes de consolidação jurisprudencial em instâncias superiores, gerando desigualdade entre contribuintes em situações idênticas.

4. Possibilidade de modulação de efeitos: O STF possui competência (Art. 27, Lei 9.868/1999) para modular os efeitos de decisões sobre constitucionalidade. Eventual reconhecimento de inconstitucionalidade parcial de normas da reforma pode ser modulado — isto é, os efeitos podem ser limitados a partir de certa data ou com restrições. Isso representa fator de risco adicional para segurança jurídica.

5. Mecanismos de uniformização a construir: Brasil já possui instrumentos como recursos repetitivos (CPC, Art. 1.036) e repercussão geral (CF, Art. 102, § 3º). Contudo, especialistas sugerem que reflexão adicional sobre mecanismos inspirados em direito comparado (como o modelo italiano) poderia acelerar uniformização de decisões e reduzir dispersão jurisprudencial.

6. Papel da Resolução de Conflitos Alternativos: A reforma abre espaço para mecanismos como mediação e arbitragem tributária, que ainda estão em estágio embrionário no Brasil. A regulamentação e institucionalização desses mecanismos será crítica para reduzir pressão sobre Judiciário.

Em síntese, a reforma tributária apresenta-se aos profissionais do direito como oportunidade de redefinição da estrutura processual-tributária brasileira, mas com risco significativo de judicialização descontrolada caso as medidas estruturais de especialização, centralização processual e uniformização não sejam implementadas com urgência antes da operacionalização plena do novo sistema.