Tribunais de Contas fortalecem controle sobre políticas de assistência social

Os Tribunais de Contas do Brasil, em ação coordenada pela Rede Integrar, conduziram auditoria operacional que revela um cenário de fragmentação estrutural nas políticas de transferência de renda nas três esferas de governo — achados que demonstram uma transformação no papel do controle externo: de fiscal de legalidade formal para indutor de efetividade estatal e racionalidade administrativa.

Contexto

A proteção social brasileira estrutura-se historicamente em torno de programas federais de transferência de renda, particularmente o Bolsa Família. Contudo, nas últimas décadas, especialmente entre 2020 e 2025, estados e municípios ampliaram significativamente sua participação nessa seara. O fenômeno apresenta duas facetas aparentemente contraditórias: por um lado, sugere descentralização e fortalecimento territorial das políticas sociais; por outro, expõe riscos de desarticulação, redundância e ineficiência alocativa de recursos. A discussão técnica sobre essas políticas frequentemente privilegia dimensões macroeconômicas (custo fiscal, sustentabilidade orçamentária) em detrimento de aspectos operacionais: qualidade do desenho institucional, integração de dados, capacidade de coordenação federativa e evidência de efetividade. Nesse contexto, a auditoria operacional assume relevância constitucional e administrativa, alinhada aos princípios de eficiência e publicidade inscritos na Constituição Federal de 1988 (art. 37, caput).

O que foi decidido

A auditoria coordenada pelos Tribunais de Contas identificou dois diagnósticos centrais. Primeiro: existem mais de 2 mil programas estaduais, distritais e municipais de transferência de renda no Brasil, dos quais 914 foram efetivamente analisados. Entre 2020 e 2025, ocorreu crescimento superior a 150% no número de programas subnacionais — expansão que, paradoxalmente, não se acompanha de integração institucional. Segundo: essa proliferação ocorreu de forma heterogênea e fragmentada, sem mecanismos efetivos de coordenação interfederativa. O achado mais crítico reside na infra-estrutura tecnológica. Aproximadamente 62,5% dos programas ainda operam mediante planilhas eletrônicas ou controles manuais; apenas 7% apresentam algum grau de interoperabilidade automatizada com o Cadastro Único — instrumento que, pela lei do Sistema Único de Assistência Social (LOAS, Lei 8.742/1993), deveria funcionar como eixo estruturante da política nacional. Consequência prática: o Estado não consegue formar visão nacional integrada sobre quem recebe benefícios, quais famílias permanecem desassistidas, onde há sobreposições desnecessárias ou quais territórios enfrentam maior vulnerabilidade.

O dado mais grave, contudo, refere-se às lacunas de cobertura. Em outubro de 2025, aproximadamente 889 mil famílias habilitadas aguardavam fila no Programa Bolsa Família. Dessas, cerca de 488 mil residiam em municípios onde o programa federal representava a única política de transferência de renda, sem iniciativas complementares estaduais ou municipais. Essa constatação expõe desigualdade territorial profunda: estados e municípios com maior capacidade fiscal estruturam programas próprios e complementam benefícios federais; os entes mais frágeis, frequentemente situados em regiões de maior vulnerabilidade, dependem quase exclusivamente da União.

Base normativa e precedentes

• Lei 8.742/1993 (LOAS) — Estrutura o Sistema Único de Assistência Social; estabelece que o Cadastro Único deve funcionar como instrumento de integração e coordenação das políticas de assistência social.
• Constituição Federal, art. 37 — Princípios de eficiência e publicidade na administração pública; exige racionalidade na gestão de recursos e políticas sociais.
• Constituição Federal, art. 23 — Competência comum entre União, estados, Distrito Federal e municípios para cuidar da assistência pública e programas de proteção à infância, maternidade e grupos vulneráveis.
• Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) — Exige que programas de transferência de renda sejam sustentáveis e acompanhados de avaliação de impacto fiscal e efetividade.
• Constituição Federal, art. 71 — Competência dos Tribunais de Contas para auditoria operacional e avaliação de programas de governo.
• Jurisprudência consolidada reconhece que controle externo moderno transcende verificação formal de despesa, incluindo avaliação de efetividade, economicidade e eficiência administrativa.

Impacto prático

Para gestores públicos federais, estaduais e municipais:

• Demanda urgente de investimento em infraestrutura tecnológica que permita interoperabilidade entre sistemas locais e Cadastro Único.
• Necessidade de implementação de protocolos de coordenação interfederativa para evitar redundâncias e lacunas de cobertura.
• Risco de autuações e determinações corretivas dos Tribunais de Contas em programas que não avançem em integração de dados.

Para gestores de assistência social:

• Obrigatoriedade de mapeamento completo dos beneficiários de programas próprios, identificando sobreposições com benefícios federais.
• Implementação de sistemas que permitam visualização agregada de proteção social territorial (quem recebe quê, de onde).
• Documentação de evidências sobre efetividade e impacto das transferências de renda em seus territórios.

Para advogados e consultores que litigam temas de direitos sociais:

• A auditoria fornece acervo de dados que pode fundamentar demandas coletivas sobre desigualdades territoriais na proteção social (ação civil pública, ação direta de inconstitucionalidade por omissão).
• Argumentação reforçada: lacunas de cobertura constituem violação de direitos fundamentais e princípios de igualdade (art. 5º, CF/88) e dignidade humana (art. 1º, III, CF/88).

Para pesquisadores e formuladores de política:

• Banco de dados robusto sobre funcionamento real (não formal) de políticas de transferência de renda; base para redesenho institucional.

O que observar

1. Próximos passos da auditoria: Os Tribunais de Contas não se limitarão ao relatório. Conforme a cadeia de valor do controle externo, os achados tendem a transformar-se em recomendações formais, determinações e eventuais autuações a entes que não implementem interoperabilidade e coordenação. Haverá acompanhamento periódico.

2. Regulamentação de coordenação federativa: É previsível que União, via Ministério do Desenvolvimento Social, formalize protocolos de integração obrigatória para programas subnacionais que recebam co-financiamento federal. Possível edição de Portaria ou Resolução do CONANDA (Conselho Nacional de Assistência Social).

3. Recursos tecnológicos: A demanda por investimento em plataformas interoperáveis é significativa. Pequenos municípios podem enfrentar desafios orçamentários e técnicos; discussão sobre financiamento federal dessa infraestrutura tende a ganhar corpo.

4. Risco de judicialização: Famílias na fila do Bolsa Família podem ingressar com mandado de segurança ou ações coletivas argumentando que a omissão do ente municipal em complementar o programa federal viola direitos fundamentais. A auditoria fornece fundamentação factual robusta para essas demandas.

5. Mudança paradigmática dos TC: A auditoria operacional coordenada demonstra que Tribunais de Contas não são mais instituições isoladas e formais. Atricon (Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil) consolida-se como articulador de agenda nacional de controle. Esse movimento fortalece legitimidade institucional mas também eleva expectativas sobre resultados concretos — falhas em implementação de recomendações tendem a gerar contrapressão política.