Quem controla o TCU? A lacuna no controle externo das contas do Tribunal

O paradoxo do controle externo das contas do Tribunal de Contas da União (TCU) voltou ao centro do debate institucional: pesquisa empírica conduzida por pesquisadores da FGV Direito Rio aponta que a sistemática desenhada pelo Supremo Tribunal Federal — que entrega à Comissão Mista de Orçamento (CMO) papel "meramente opinativo" e devolve ao próprio TCU o julgamento final de suas contas — falhou na prática. Entre 2012 e 2022, o Tribunal sequer encaminhou suas contas ao Congresso Nacional, sem reação institucional relevante.

Contexto

A Constituição de 1988 atribui ao Congresso Nacional, com auxílio do TCU, o controle externo da União (art. 70 e art. 71, CF/88). O que a Carta não diz expressamente é quem fiscaliza o próprio Tribunal de Contas — uma lacuna que constituições estaduais, leis orgânicas municipais e a Lei Orgânica do Distrito Federal trataram de preencher, atribuindo essa competência ao respectivo Poder Legislativo.

No plano federal, o desenho legal coube ao art. 56, § 2º, da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), que prevê parecer da Comissão Mista de Orçamento sobre as contas do TCU. O ponto sensível é teórico antes de ser prático: em um Estado de Direito, todo poder ou órgão público deve estar sujeito a controle externo efetivo, sob pena de se constituir uma zona de imunidade incompatível com os princípios republicano e democrático (art. 1º, caput e parágrafo único, CF/88).

A controvérsia, portanto, não é meramente administrativa. Toca o coração da accountability horizontal: como exigir transparência e eficiência de ministérios, autarquias e estatais se o órgão fiscalizador não está submetido a escrutínio equivalente?

O que foi (e não foi) decidido pelo STF

Em ações anteriores envolvendo normas estaduais e municipais que sujeitavam Tribunais de Contas locais ao crivo dos respectivos legislativos, o Supremo validou esses arranjos. Mais do que isso, os acórdãos sinalizaram uma tese geral: o controle externo dos órgãos de controle seria um imperativo extraído dos princípios democrático, republicano e do Estado de Direito.

A expectativa natural era que essa diretriz se aplicasse simetricamente ao TCU. Não foi o que aconteceu. Ao julgar a ADI 2.324/DF, em 2019, o STF analisou o art. 56, § 2º, da LRF e firmou interpretação restritiva: a competência da CMO seria "meramente opinativa", cabendo ao próprio TCU julgar suas contas. Em outras palavras, o controlado tornou-se controlador de si mesmo, em rota de colisão com os fundamentos invocados nas decisões anteriores.

Base normativa e precedentes

• Art. 70 e art. 71, CF/88 — Definem o controle externo a cargo do Congresso Nacional com auxílio do TCU, mas sem disciplinar a fiscalização das contas do próprio Tribunal.
• Art. 1º, CF/88 — Princípios republicano e democrático que fundamentam a exigência de controle recíproco entre órgãos públicos.
• Art. 56, § 2º, da Lei Complementar 101/2000 (LRF) — Atribui à Comissão Mista de Orçamento competência para emitir parecer sobre as contas do TCU.
• ADI 2.324/DF (STF, 2019) — Fixou interpretação de que o parecer da CMO sobre as contas do TCU tem natureza apenas opinativa, mantendo no próprio TCU o juízo final.
• Jurisprudência do STF sobre Tribunais de Contas estaduais — Validou normas locais que submetem as cortes de contas ao controle legislativo, com fundamentação que, paradoxalmente, não foi replicada no caso federal.

Impacto prático

A pesquisa de campo revela um vácuo de fiscalização que produz efeitos concretos sobre o sistema de freios e contrapesos:

• Hiato decenal (2012–2022): o TCU deixou de encaminhar suas contas ao Congresso por dez exercícios financeiros consecutivos, sem que houvesse cobrança institucional sistemática.
• Pareceres descritivos: mesmo antes do hiato, a atuação da CMO se limitava a descrever os documentos recebidos, sem aprofundamento analítico ou questionamentos relevantes, e sem aprovação final pelo plenário do Congresso.
• Reação pontual em 2022: o presidente da CMO, à época, exigiu a prestação das dez contas atrasadas e iniciou diligências sobre despesas de pessoal — movimento que coincidiu com o atrito institucional decorrente do questionamento do TCU sobre emendas de relator (orçamento secreto).
• Paralisação na legislatura seguinte: com a recomposição da CMO em 2023, as dez contas apresentadas seguem sem relator designado, esvaziando qualquer tentativa de fiscalização substantiva.
• Efeito sistêmico: a fragilidade do controle das contas do TCU compromete a credibilidade do próprio modelo de controle externo, já que o órgão que cobra eficiência e transparência dos demais entes federais não se submete a escrutínio equivalente.

Para advogados que atuam em direito administrativo, financeiro e em ações de improbidade, o diagnóstico é relevante: a literatura e a jurisprudência sobre accountability dos órgãos de controle tendem a ganhar tração nos próximos anos, abrindo espaço para questionamentos sobre a higidez institucional do modelo atual.

O que observar

Alguns desdobramentos merecem atenção. Primeiro, a possibilidade de novo questionamento ao STF — seja por embargos infringentes em ações conexas, seja por ADI específica — que provoque a Corte a harmonizar a tese da ADI 2.324/DF com sua jurisprudência sobre tribunais de contas estaduais. Segundo, eventual movimentação legislativa para reforçar competências fiscalizatórias da CMO ou criar mecanismos complementares de controle (auditoria externa independente, por exemplo), tema sensível diante da resistência institucional esperada do próprio Tribunal. Terceiro, o papel do Ministério Público de Contas e do controle social — inclusive via Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/2011) — como suplentes funcionais diante da omissão parlamentar.

O debate, ainda incipiente no Brasil, dialoga com a literatura comparada sobre "quis custodiet ipsos custodes". Profissionais que atuam em consultoria a entes públicos, contencioso administrativo e compliance público devem acompanhar o tema: a tendência é que o desenho institucional do controle externo passe a integrar a pauta de reforma do sistema de accountability fiscal, sobretudo em um cenário de crescente tensão entre TCU, Congresso e Executivo no controle de despesas obrigatórias e emendas parlamentares.