Política energética pela oferta: o equívoco regulatório da transição

A formulação da política energética orientada predominantemente pela restrição ou incentivo de fontes específicas de oferta — e não pela gestão estruturada da demanda — produz um descompasso entre o desenho regulatório e a realidade física do sistema elétrico. O diagnóstico tem implicações diretas para o direito administrativo setorial brasileiro, especialmente para a atuação da ANEEL, do CNPE e do MME, que precisam compatibilizar planejamento, outorgas e tarifas com um consumo global que cresce de forma cumulativa, e não substitutiva.

Contexto

Consolidou-se no discurso público a ideia de "transição energética" como troca estrutural de uma matriz por outra. A evidência empírica, contudo, aponta para expansão cumulativa: desde meados do século XX, todas as fontes relevantes — carvão, petróleo, gás natural, hidrelétrica, nuclear e renováveis modernas — cresceram em termos absolutos. O carvão não foi suprimido pelo petróleo, o petróleo não foi extinto pelo gás e o avanço de solar e eólica não eliminou os fósseis.

A pressão sobre o sistema decorre de variáveis que o regulador não controla diretamente: urbanização, industrialização, elevação de renda, expansão de saneamento e refrigeração, digitalização da economia e, agora, o consumo intensivo de eletricidade por data centers e cargas associadas à inteligência artificial. Esse vetor estrutural de demanda existe independentemente da decisão regulatória sobre quais fontes incentivar.

No arranjo brasileiro, a Lei 9.427/1996 (criação da ANEEL), a Lei 9.478/1997 (Lei do Petróleo e criação do CNPE) e a Lei 10.848/2004 (modelo do setor elétrico) compõem o núcleo normativo. Todas operam, em maior ou menor grau, com instrumentos voltados à oferta: outorgas, leilões de geração e transmissão, despacho centralizado, regimes de concessão. A demanda aparece como variável residual, projetada pela EPE no Plano Decenal e no Plano Nacional de Energia, mas raramente como objeto direto de política regulatória estruturante.

O que foi decidido

O texto não veicula decisão judicial ou administrativa, mas tese analítica relevante para o desenho regulatório: a política energética conduzida pela oferta — restringindo, incentivando ou subsidiando fontes específicas — ignora que a variável determinante do sistema é a demanda. Enquanto o debate público se concentra em quais fontes coibir ou estimular, o consumo continua sua trajetória ascendente, forçando a oferta a se reorganizar.

A recuperação da Curva de Kuznets serve de fundamento analítico: o crescimento econômico produz, em estágios iniciais, externalidades negativas (desigualdade, pressão ambiental, sobrecarga sanitária), corrigidas apenas com amadurecimento institucional. Aplicado ao setor energético, o argumento sugere que a regulação madura é aquela que antecipa o ciclo, atuando sobre eficiência, gestão de carga e sinalização tarifária — e não apenas sobre o portfólio de geração.

Base normativa e precedentes

• Art. 175, CF/88 — atribui ao Poder Público, sob regime de concessão ou permissão, a prestação dos serviços públicos, base constitucional da regulação dos setores de energia elétrica e de combustíveis.
• Art. 174, CF/88 — confere ao Estado funções de planejamento determinante para o setor público e indicativo para o privado, fundamento jurídico do planejamento energético integrado.
• Lei 9.427/1996 — institui a ANEEL e o regime de regulação tarifária; instrumentos como a Tarifa Branca e a sinalização horária derivam dessa moldura e são típicos vetores de gestão pela demanda.
• Lei 9.478/1997 — cria o CNPE e estrutura a política energética nacional, com diretrizes de segurança de suprimento, eficiência e proteção do consumidor.
• Lei 10.295/2001 — Política Nacional de Conservação e Uso Racional de Energia, marco específico para o lado da demanda, ainda subutilizado em comparação à regulação de oferta.
• Lei 10.848/2004 — define o atual modelo do setor elétrico, com leilões centralizados e contratação por distribuidoras, modelo essencialmente moldado pela oferta.

Impacto prático

A inversão analítica — passar a tratar a demanda como variável central da política regulatória — tem efeitos concretos:

• Para distribuidoras e geradoras: revisão das premissas de contratação de longo prazo, com maior peso a resposta da demanda, armazenamento e geração distribuída regulada pela Lei 14.300/2022.
• Para grandes consumidores: ampliação do mercado livre (Portaria MME 50/2022 e atos subsequentes) tende a deslocar o eixo decisório do regulador para o consumidor, exigindo contratos mais sofisticados.
• Para a advocacia regulatória: maior litigiosidade em torno de bandeiras tarifárias, encargos setoriais e rateio de custos sistêmicos, com discussões sobre isonomia entre consumidores cativos e livres.
• Para entes públicos: necessidade de reforçar instrumentos da Lei 10.295/2001, etiquetagem do Inmetro e programas como Procel e Conpet, hoje secundários no orçamento setorial.
• Para o contencioso ambiental: decisões sobre licenciamento de novas plantas — fósseis ou renováveis — passam a depender de demonstração consistente de adicionalidade frente à curva de demanda projetada.

O que observar

A agenda regulatória dos próximos ciclos deve testar a capacidade do arcabouço brasileiro de migrar de uma lógica de oferta para uma lógica integrada. Pontos sensíveis: a modernização do setor elétrico em discussão no Congresso, a regulamentação da abertura do mercado livre para consumidores de baixa tensão, o tratamento jurídico de data centers como cargas estratégicas e o desenho de tarifas dinâmicas compatíveis com geração distribuída. Para o operador do direito, cresce a relevância de dominar não apenas o marco concessório clássico, mas também os instrumentos de eficiência energética, resposta da demanda e contratação flexível — sob pena de litigar em um sistema cuja gramática regulatória estará desatualizada em relação à física do consumo.