Direito Administrativo 2017: consensualidade, regulação e segurança jurídica

A Revista de Direito Administrativo da Fundação Getulio Vargas publica em seu volume 276, de dezembro de 2017, uma coletânea de estudos que consolidam tendências importantes no direito administrativo contemporâneo brasileiro, com ênfase em mecanismos consensuais de solução de conflitos, segurança jurídica regulatória e reforma das práticas administrativas.

Contexto

O volume reflete debate estruturante na administração pública brasileira dos anos 2010: a transição de um modelo contencioso e adversarial para abordagens que privilegiam colaboração, negociação e previsibilidade nas relações entre Estado e particulares. Naquele período, o país enfrentava desafios críticos de segurança jurídica em matéria regulatória, com divergências jurisprudenciais entre órgãos especializados (bancos, agências, conselhos) e incerteza sobre a aplicação de doutrina judicial importada, como o controle de razoabilidade das decisões administrativas.

O contexto imediato incluía: (i) pressão por transparência e consensualidade nas decisões administrativas; (ii) consolidação da lei de responsabilidade de pessoas jurídicas (Lei 12.846/2013 — Lei Anticorrupção); (iii) debate sobre a força normativa de decisões administrativas precedentes em matéria regulatória; (iv) harmonização dos contratos administrativos brasileiros com modelos europeus; e (v) emergência de questionamentos sobre a aplicabilidade da doutrina Chevron de deferência ao juiz em relação às interpretações administrativas.

O que foi publicado: principais eixos temáticos

A edição concentra-se em cinco linhas de análise jurídica:

1. Consensualidade administrativa e resolução de conflitos

O artigo de Juarez Freitas propõe o abandono de métodos adversariais nas soluções de conflitos administrativos, defendendo a primazia da consensualidade. A tese reconhece que a administração pública, ao invés de impor decisões unilaterais, deveria privilegiar negociação, mediação e acordos que preservem a legalidade e o interesse público. Essa perspectiva dialoga com reformas posteriores, como a Lei de Mediação (Lei 13.140/2015) e a judicialização reduzida de conflitos.

2. Identidade institucional da regulação bancária

Fabiano Jantalia analisa a formação histórica das instituições regulatórias bancárias brasileiras através da teoria do path dependence (dependência de trajetória), demonstrando como decisões passadas do Banco Central e do Conselho Monetário Nacional moldaram estruturas permanentes de regulação, impedindo mudanças abruptas mesmo quando teoricamente desejáveis. O ensaio evidencia que a identidade institucional não é neutra, mas resultado de escolhas jurídicas sedimentadas.

3. Direitos das águas

Ana Alice De Carli examina a multidimensionalidade dos direitos sobre recursos hídricos, combinando perspectivas ambientais, administrativas e de propriedade. A abordagem reconhece que a água não é commodity pura, mas bem de uso comum do povo (art. 225, CF/88) com dimensões administrativas de gestão, saneamento, irrigação e proteção ambiental.

4. Doutrina Chevron no Brasil

André Bueno da Silveira discute a transposição da doutrina Chevron — originalmente desenvolvida no direito norte-americano como mecanismo de deferência ao administrador em questões técnicas — para o ordenamento jurídico brasileiro. A questão central é se o STJ e STF devem reconhecer espaço interpretativo privilegiado às agências regulatórias, reduzindo a revisão judicial. O debate é tenso porque toca em separação de poderes, segurança jurídica e alcance do controle judicial sobre atos administrativos.

5. Responsabilidade de pessoas jurídicas (Lei 12.846/2013)

Luciano Moreira de Oliveira analisa a autonomia processual da ação de responsabilidade prevista na Lei Anticorrupção, afastando-a da lógica tradicional de responsabilidade civil. A lei criou regime próprio de responsabilização objetiva de pessoas jurídicas por atos de corrupção praticados por seus agentes, com multas, confisco de bens e proibições de contratar com o Estado.

Base normativa e precedentes

• Art. 37, caput, CF/88 — Princípios da administração pública (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência). A consensualidade não afasta a legalidade, mas a reforça mediante transparência.
• Lei 13.140/2015 — Lei de Mediação. Aplicável a conflitos envolvendo a administração pública, institucionaliza mecanismos consensuais.
• Lei 12.846/2013 — Lei Anticorrupção. Estabelece responsabilidade objetiva de pessoas jurídicas, independente de culpa de agentes específicos.
• Lei 5.172/1966 (CTN) — Art. 142. Autoriza transação em matéria tributária, espécie de consensualidade administrativa.
• Lei 6.404/1976 (Lei das S.A.) — Aplicável a sociedades de economia mista e subsidiárias, conforme abordado quanto aos conselheiros fiscais.
• Jurisprudência consolidada do STF e STJ — Reconhecimento progressivo de legitimidade de acordos administrativos quando respeitam finalidade pública.

Impacto prático

Para profissionais do direito administrativo, a edição marca orientações substantivas:

• Advogados de empresas: Passam a contar com fundamento teórico para propor soluções consensuais com a administração, reduzindo custos de contencioso e tempo de resolução.
• Órgãos reguladores e agências: Adquirem legitimidade para firmar acordos, termos de ajustamento de conduta (TAC) e compromissos sem necessidade de ação judicial prévia.
• Consultores e compliance: A Lei Anticorrupção ganha análise técnica que afirma autonomia do processo administrativo sancionatório, diferenciando-o de ações civis tradicionais.
• Magistrados: O debate sobre Chevron oferece insumo para calibrar o grau de deferência às decisões administrativas técnicas, equilibrando controle judicial e segurança regulatória.
• Bancos e instituições financeiras: A análise sobre path dependence da regulação bancária esclarece que mudanças estruturais em regulamentação não ocorrem por mudança de regra isolada, mas requerem reforma institucional coordenada.

O que observar

Abertura à consensualidade: A RDA 276 consolida tendência que se aprofundou após 2017. Hoje, Lei 13.140/2015 (Mediação) e Lei 14.133/2021 (nova Lei de Licitações) ampliam explicitamente espaço para acordos administrativos. Profissionais devem reconhecer que consensualidade é hoje dever legal em muitas situações, não mera faculdade.

Doutrina Chevron: Permanece em debate. O STJ não adotou integralmente o modelo Chevron, mantendo controle judicial substancial sobre decisões de agências. Todavia, há movimento da jurisprudência para reconhecer espaço técnico privilegiado aos reguladores. Risco para profissionais: subestimar o alcance do controle judicial à luz de ilegalidade manifesta.

Lei Anticorrupção: Desde a publicação, jurisprudência consolidou que a responsabilidade de pessoas jurídicas é objetiva e não substitui responsabilidade penal individual. Acordos de leniência (Lei 12.846/2013, art. 16) tornaram-se canal crítico de defesa. Profissionais devem dominar procedimento de negociação com CGU/MPF.

Regulação bancária: Path dependence reforça que mudanças em política regulatória requerem apoio em normas sedimentadas e decisões precedentes. Não se reformula arcabouço bancário por portaria isolada; precisa-se de coordenação normativa horizontal (CMN, Bacen, órgãos colegiais).

Próximas reformas esperadas: A edição antecipou debates sobre: (i) reforma da Lei de Licitações (concretizada em 2021); (ii) expansão de TACs em matéria ambiental e fiscal; (iii) modulação de efeitos de decisões administrativas precedentes; (iv) tratamento de direitos difusos (águas, meio ambiente) em contexto de escassez e mudanças climáticas.

A RDA 276 representa ponto de inflexão no direito administrativo brasileiro: da lógica contenciosa tradicional para modelo que integra segurança jurídica, transparência e colaboração entre Estado e particulares.