Súmula 347 do STF volta ao debate: TCU pode afastar lei inconstitucional?

A nova edição da Revista de Direito Administrativo (v. 284, n. 2/2025), publicada pela FGV em 6 de maio de 2025, recoloca no centro do debate doutrinário um dos temas mais sensíveis do controle externo brasileiro: a possibilidade de os Tribunais de Contas afastarem, em casos concretos, a aplicação de normas reputadas inconstitucionais, com fundamento na Súmula 347 do Supremo Tribunal Federal. O parecer de Gilmar Mendes incluído no fascículo sustenta a compatibilidade do enunciado com a Constituição de 1988 — tese que dialoga diretamente com a oscilação jurisprudencial recente do próprio STF sobre o tema.

Contexto

Editada em 1963, a Súmula 347 do STF afirma que o Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do poder público. O verbete foi formulado sob a Constituição de 1946, em momento histórico no qual o controle concentrado de constitucionalidade ainda engatinhava no Brasil. Com a promulgação da Constituição de 1988 e a expansão das competências do STF — em especial via ADI, ADC e ADPF —, parte da doutrina passou a sustentar a superação do enunciado, argumentando que admitir o afastamento incidental de leis por órgão administrativo violaria a cláusula de reserva de plenário (art. 97 da CF/88) e a competência do Supremo para a guarda da Constituição (art. 102, I, a).

O STF chegou a sinalizar essa superação em decisões monocráticas no início da década passada, mas a Corte tem oscilado. No julgamento do MS 35.410, por exemplo, prevaleceu posição mais restritiva quanto ao alcance da Súmula, embora sem revogação formal. A controvérsia ganhou novo fôlego com a atuação expansiva do Tribunal de Contas da União em temas como concessões, terceirizações e benefícios fiscais.

O fascículo da RDA traz, ainda, estudo específico sobre prescrição aplicável a pessoas jurídicas no TCU em casos de fraude à licitação — sinalizando que o desenho institucional do controle externo está sendo revisitado em múltiplas frentes.

O que foi decidido (no plano doutrinário)

O parecer de Gilmar Mendes publicado no número defende que a Súmula 347 permanece compatível com a ordem constitucional vigente. A linha argumentativa parte da distinção entre (i) declaração de inconstitucionalidade com efeitos erga omnes, monopolizada pelo STF, e (ii) o não-cumprimento incidental, em caso concreto, de norma manifestamente inconstitucional pelo órgão de controle externo, como pressuposto lógico da fiscalização de legalidade e legitimidade das despesas públicas (art. 70, CF/88).

Segundo essa leitura, negar ao TCU a possibilidade de afastar lei flagrantemente inconstitucional comprometeria o próprio núcleo de sua função constitucional, obrigando-o a referendar atos viciados até pronunciamento futuro do Supremo. A tese encontra paralelo no entendimento de que também o Poder Executivo pode, excepcionalmente, deixar de cumprir lei reputada inconstitucional, desde que de modo fundamentado.

Base normativa e precedentes

• Art. 70 e 71 da CF/88 — fixam as competências dos Tribunais de Contas para fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, incluindo o juízo de legalidade.
• Art. 97 da CF/88 — cláusula de reserva de plenário, frequentemente invocada para questionar a Súmula 347.
• Art. 102, I, a, da CF/88 — competência do STF para o controle concentrado de constitucionalidade.
• Súmula 347 do STF — núcleo do debate, ainda formalmente vigente.
• Súmula Vinculante 10 — submete o afastamento de lei por órgão fracionário à reserva de plenário, gerando questionamento sobre sua extensão aos Tribunais de Contas.
• Lei 8.443/1992 — Lei Orgânica do TCU, que estrutura o exercício do controle externo.

O debate dialoga com o artigo, também publicado na edição, sobre prescrição quinquenal aplicável a pessoas jurídicas no TCU em hipóteses de fraude licitatória, tema que envolve a aplicação subsidiária do Decreto 20.910/1932 e da Lei 9.873/1999.

Impacto prático

• Para advogados que atuam perante o TCU e TCEs: a reafirmação da Súmula 347 mantém viva a possibilidade de impugnar atos administrativos com fundamento em inconstitucionalidade de norma de regência, mesmo sem decisão prévia do STF.
• Para gestores públicos: permanece o risco de ter atos glosados por Tribunal de Contas que entenda inaplicável determinada norma, exigindo defesa técnica desde a fase de auditoria.
• Para empresas contratadas pelo poder público: cresce a importância de monitorar pareceres e acórdãos das Cortes de Contas, especialmente em contratos de concessão, parcerias e benefícios fiscais.
• Para o contencioso constitucional: cada decisão de Tribunal de Contas que afasta lei tende a ser desafiada via mandado de segurança no STF, o que mantém a Suprema Corte como instância final de calibração do alcance da Súmula.

O que observar

O STF ainda não fixou tese definitiva e vinculante sobre a sobrevivência integral da Súmula 347 sob a Constituição de 1988. A tendência observada nos últimos julgamentos é de um meio-termo: admite-se o controle incidental pelos Tribunais de Contas em hipóteses excepcionais e devidamente fundamentadas, mas com escrutínio rigoroso pelo Supremo via mandado de segurança. Profissionais que atuam em licitações, concessões e contratos administrativos devem acompanhar tanto o desfecho das ações em curso quanto eventual proposta de revisão ou cancelamento formal do enunciado. A edição da RDA reforça que o tema é estrutural — diz respeito à própria arquitetura de freios e contrapesos entre controle externo, jurisdição constitucional e administração pública — e que sua estabilização exige resposta institucional, não apenas doutrinária.