Controle do erro administrativo: etapas e parâmetros na jurisprudência

A edição 280 (volume 2 de 2021) da Revista de Direito Administrativo, publicada pela Fundação Getulio Vargas, consolida reflexões fundamentais sobre o controle judicial da atividade administrativa, especificamente sobre como e quando os juízes devem exercer deferência em relação às interpretações e escolhas regulatórias da Administração Pública.

Contexto

O debate sobre deferência judicial às decisões da Administração Pública constitui questão central do direito administrativo contemporâneo. Durante décadas, prevaleceu modelo que não estabelecia critérios claros e diferenciados para o intensidade do controle conforme a natureza do erro administrativo. Isso gerou jurisprudência inconsistente: em alguns casos, tribunais revogavam decisões administrativas por meros equívocos formais; em outros, deixavam passar erros materiais graves sob argumento genérico de "mérito administrativo".

A controvérsia ganhou novos contornos com a judicialização crescente de políticas públicas, particularmente na saúde. Juízes precisavam equilibrar duas exigências conflitantes: respeitar a discricionariedade técnica e financeira da Administração (princípio da separação de poderes) e tutelar direitos fundamentais quando a Administração se omitia ou agia manifestamente inadequadamente.

Na dimensão internacional, a Suprema Corte dos Estados Unidos e cortes constitucionais europeias desenvolveram standards mais sofisticados: a doutrina de Chevron deference, por exemplo, distingue entre questões de interpretação legal (menor deferência) e escolhas técnicas ou políticas (maior deferência). O ordenamento brasileiro carecia de parametrização equivalente.

O que foi decidido

A edição apresenta contribuição estruturante através do artigo de Gustavo Binenbojm e Pedro de Hollanda Dionisio, que propõe divisão tripartida do controle do erro administrativo. Os "três passos" funcionam como matriz para graduação da intensidade fiscalizatória conforme a tipologia do vício:

Primeiro passo: controle de legalidade estrita — verifica-se se o agente administrativo possui competência para atuar e se observou procedimentos formais impostos por lei (legitimidade processual, prazos, publicação). Aqui deferência é mínima; o juiz tem dever de invalider atos flagrantemente ilegais. Trata-se de controle extrinsicamente objetivo.

Segundo passo: controle de adequação racional — examina-se se a conclusão administrativa é logicamente adequada aos fatos e à lei aplicável. O erro reside em julgamento de fato ou subsunção incorreta dos fatos ao tipo legal. A deferência aumenta moderadamente porque repousa em apreciação factual. Juiz não substitui o juízo administrativo, mas verifica coerência interna da decisão.

Terceiro passo: controle de proporcionalidade em sentido estrito — incide quando a decisão repousa em ponderação de bens ou em escolha regulatória dentro de margem legal. Aqui deferência é máxima, pois Administração dispõe de expertise técnica, legitimidade democrática (através de órgão eleito ou subordinado a eleito) e responsabilidade por resultados. Juiz intervém apenas quando a escolha é manifestamente desproporcional ou arbitrária (controle de razoabilidade).

Cada passo articula-se a diferentes regimes de ônus argumentativo e standard probatório. No primeiro, basta demonstrar a violação formal. No segundo, exige-se prova de fato que desmente a narrativa administrativa. No terceiro, deve-se comprovar que não existe justificação plausível para a escolha.

Outras contribuições na edição reforçam e expandem essa lógica:

• Vanice Regina Lirio do Valle examina standards da Suprema Corte norte-americana sobre deferência a escolhas regulatórias, evidenciando como sistemas jurídicos maduros diferenciam intensidade de controle segundo matéria. Decisões sobre saúde pública, ambiental ou fiscal usufruem de deferência maior que decisões sobre liberdade de expressão.

• Sérgio Cabral dos Reis aplica essas reflexões ao contexto específico de litígios sobre direito à saúde, propondo que técnicas de execução indireta (multas diárias, sequestro de valores) são inadequadas quando a urgência é extrema, exigindo ordens diretas ao gestor. Isso evidencia como o "erro administrativo" pode ser de omissão (ausência de decisão) e não apenas comissão.

• Thiago Marrara problematiza o silêncio administrativo e a aprovação tácita, temas relacionados ao dever de decidir. Aqui o erro reside na falta de resposta dentro de prazo. A deferência judicial decresce quando se constata inércia em detrimento de direitos líquidos e certos.

Base normativa e precedentes

• Artigos 2º e 3º da Lei 9.784/1999 (Lei de Processo Administrativo Federal) — Estabelecem que a Administração obedecerá aos princípios de legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade e eficiência. O controle dos três passos decorre da exigência de motivação: a Administração deve expor razões para cada escolha.

• Artigo 5º, parágrafo único, Lei 9.784/1999 — Exige que atos administrativos contenham motivação fundamentada. Violação manifesta de legalidade permite controle integral (primeiro passo).

• Artigos 2º, Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei 4.657/1942) — Consagra que a lei também será interpretada conforme razoabilidade e proporcionalidade. Jurisprudência do STF (Súmula nº 473) reconhece que a Administração pode anular seus próprios atos quando contrários ao ordenamento, mas presume-se a validade enquanto não revogados.

• Jurisprudência consolidada sobre deferência — O Supremo Tribunal Federal, em casos de controle concentrado e difuso, reconhece maior margem à Administração em questões de conveniência e oportunidade (política fiscal, priorização de despesas públicas) que em questões de direitos fundamentais e liberdades civis.

• Precedentes internacionais — O modelo Chevron (EUA, desde 1984) e a doutrina de margem de apreciação (Corte Europeia de Direitos Humanos) servem de referência comparativa.

Impacto prático

Para advogados e magistrados:

• A matriz tripartida oferece ferramental preciso para argumentação em mandados de segurança e ações administrativas. Advogado pode agora especificar em qual passo incide o erro, reduzindo discricionariedade judicial.
• Juízes ganham critério explícito para dosar investigação: inquéritos aprofundados em questões de fato (segundo passo); análise sommaire em escolhas políticas (terceiro passo); rigor máximo em violações formais (primeiro passo).

Para a Administração Pública:

• Decisões administrativa precisam conter motivação estruturada que percorra os três patamares. Omitir justificativa racional expõe a decisão a anulação.
• Órgãos reguladores (ANEEL, ANAC, ANVISA) encontram suporte para sustentar discricionariedade técnica contra questionamentos infundados, desde que motivem adequadamente.

Para litigantes em saúde pública:

• Ações que requerem decisões imediatas (fornecimento de medicamento ou internação) ganham respaldo teórico para exigir ordens diretas (segundo ou terceiro passo), sem aguardar implementação lenta pela Administração.

Para contencioso tributário e regulatório:

• Teses administrativas (interpretações do Fisco ou agências) continuam tendo peso, mas podem ser desconstituídas se demonstrado erro de fato ou aplicação ilógica da lei. Contribuintes e regulados obtêm caminho mais claro para impugnação.

O que observar

Aplicação prática heterogênea: Embora a proposta teórica seja sólida, tribunais estaduais e federais ainda não adotaram uniformemente a tripartição dos "três passos". A jurisprudência seguirá evoluindo, com risco de fragmentação interpretativa.

Confusão entre segundo e terceiro passos: A fronteira entre "adequação racional" (segundo passo) e "proporcionalidade em sentido estrito" (terceiro passo) permanece difusa em casos concretos. Nem sempre é óbvio se a decisão envolveu fato ou valor. Essa porosidade pode comprometer a aplicabilidade do modelo.

Modulação de efeitos: Se o Supremo vier a absorver esse modelo em tese vinculante, surgirá questão sobre modulação temporal. Decisões administrativas revogadas retroativamente podem gerar ondas de restituições fiscais ou de indenizações por erro administrativo.

Regulamentação infralegal: Agências reguladoras brasileiras podem editar normativas interna corpore exigindo motivação estruturada segundo os três passos, tornando prática administrativa mais densa e talvez mais lenta.

Segurança jurídica: A explicitude dos critérios beneficia segurança jurídica, mas também pode litigar questões que antes eram resolvidas por consenso político. Aumento de processos é efeito colateral provável.